自贸区的国际“对标”

        2018-12-06        来源: 博鳌亚洲论坛

中国是一个善于学习、虚心学习的国家。因为在经济上落后了很多年,中国在改革开放的过程中,十分重视对西方发达国家的学习,对国际经验、国际惯例是一种仰视和后进的心态。


新一轮改革开放,较具代表性的是自贸区和自由港。自贸试验区始于上海,目前已有12家;自由港少一些,作为努力的最高目标,除明确批复的海南外,呼声较高的是上海。


自贸区和自由港怎么建?中国习惯性地将视角投向国际经验、国际惯例。但是,越仔细研究,越感困惑。


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没有公认的国际经验和定义


自贸区、自由港,以及保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区,在许多国家都存在,也都有明确的定义、性质、功能、范围,但却千差万别;有共同点,但却没有一个放之四海而皆准的统一定义。所以,我们在放眼世界寻找国际经验的时候,却发现只有国别经验,而没有所谓的国际经验。


改革须于法有据。遍寻之下,唯一在国际法上有据可查的,是一个叫自由区(FreeZone)的概念。根据世界海关组织《京都公约》1999年修正版,自由区是指一国境内(Apartofterritory)、关境之外(OutsidetheCustomsTerritory)、仅限于货物进口关税和相关税(Insofarasimportdutiesandtaxesareconcerned)。


这是一个由有三个关键词构成的非常简单的定义。现在普遍的理解,是将重点放在前两个关键词,并通俗地总结为“境内关外”,而忽略了第三个限定性的关键词。这第三个关键性的关键词,是强调只有涉及到进口关税问题,自由区才是境内关外。如果涉及到其他问题,如洗钱、走私、知识产权违法,自由区是否还算“关外”而不受海关的惯常执法和监管呢?这个问题,《京都公约》并没有明确的规定,而是交由各国海关自主裁量。


不仅定义简单、留有大量模糊和可裁量空间,《京都公约》自身也只对116个缔约方有约束力;而公约中十分重要的专项附约,因属可选项,缔约方可以选择不接受。自由区,偏偏就属于这不具约束力的专项附约。


中国正在探索的自贸区、自由港,在向世界学习国际经验的时候,就遇到了这样一个“于法无据”的困惑。唯一可算“有据”的《京都公约》,又因定义简单、留有大量模糊与可裁量空间、且不具约束力,只可供各国参考。


法理无据,实践中也就五花八门。仅从区的名称,就有美国的外贸区、新加坡的自贸区、迪拜的自由区等数十种之多。即使同名,区的功能、性质也不一样,切不可望文生义。所谓的“自由”,很大程度上变成了各国可以“自由发挥”的试验区。自由度可以发挥多大,看各国的需求。


国际学术界眼里的中国经验


在诸多关于自贸区的学术研究中,我们很吃惊地发现,外国人眼中的国际经验,往往不是美国外贸区(ForeignTradeZone)这样发达国家的经验,也不是埃及、印度这样发展中国家的经验,而是中国的经验。而且,在评判各国自贸区实践的成败时,学术界几乎公推中国为最成功的实践者之一。这既包括中国早期的经济特区,后来遍地开花的开发区、保税区,也包括2013年以来方兴未艾的12个自由贸易试验区,以及海南刚刚获批探索的自由港。


这是令很多国人大跌眼镜和兴奋不已的。原来,我们在放眼世界、寻找先进国际经验的时候,人家却在用钦慕的眼光看着我们自己。


的确。中国的各种特区、开发区、新区、自贸区,是中国对外开放、倒逼改革的尖兵、先锋、窗口。中国经济过去40年的辉煌,这些区的先行先试和拉动作用功不可没。相形之下,无论是发达国家还是发展中国家,尽管也设立了名目繁杂、数量众多的自贸区、自由区,但对整个国家的经济并没有如此根本性的改造和提升。中国实践作为自贸区的榜样,成为外国人眼中的先进国际经验,是当之无愧的。


国别经验


国际经验既不可得,那么,各个国家的国别经验是否可以借鉴呢?


这关键看中国目前的自贸区、自由港试验,其最终目的是什么。确定了目标,才能有的放矢地寻找他国的国别经验来“对标”。


中国目前的试验有两类:一类是自贸区;一类是自由港。一般的观点认为,要先搞自贸区;自贸区搞好了,下一步向水平更高的自由港迈进。


问题是,自贸区和自由港的建设,并没有公认的“国际范例”可循,也没有规定说自由港就一定质量优于、水平高于自贸区。实际上,自由港是一个远比自贸区古老、原始的概念,谈不上什么现代、先进;是一种通俗的说法,缺少严谨的定义。比如,大家都说新加坡是自由港。而实际上,新加坡法律并没自由港这个概念,只有一部《自由贸易区法》;新加坡全境也不是自由港,只有9个临空、临港的特定区域,被划为自由贸易区。这些自贸区的功能也被严格限制,主要用于转口、转运而非一般贸易。


自由港优于、高于自贸区,其实是中国自己的说法,是沿着“保税区–出口加工区–保税物流园区–保税港区/综合保税区–自由贸易园区–自由贸易港”这个思路和实践路径一步步演化而来的。在中国的语境下,自贸区、自由港因为集以往各种区自由、便利、开放之大成,故堪称高质量、高水平、高标准,而自由港又比自贸区更胜一筹,是对外开放“皇冠上的明珠”。


但是,就目的而言,中国正在试验的自贸区和自由港,两者又有根本性的不同。自贸区试验,最终目标不是要弄出什么“高地”,而是先行先试出一批制度创新,再复制推广到全国,将中国特色的市场经济带上一个新的水平;自贸区试验的成败,关键看它的可复制可推广性。


而自由港完全不同。中国语境下的自由港,是最高水平的制度创新,对标国际最高水准。最高,是不可复制的;最高水平的自由港,有一些经验和做法可以推广复制,但总体是不可复制的,是真真正正的“高地”。


换句话说,自贸区是“苗圃”,不能做“盆景”。而自由港呢,却恰恰是孤岛式的“盆景”。


性质上的不同,决定了中国学习国别经验的时候,要相应地选择标杆来“对标”。从这个意义上,中国搞自贸区,恰恰不能学美国那样的外贸区、新加坡那样的自贸区。


看似有悖常识,但原因其实不难理解。美国和新加坡都是十分成熟的市场经济。它们搞自贸区,并不是要先行先试一批制度创新、再复制推广到全国(因为没有必要,也无可能),而是为了解决经济中的一些具体问题。比如美国,它搞自贸区,是利用所谓“倒置关税”(InvertedTariff),鼓励企业在美加工制造;新加坡搞自贸区,是利用税收优惠和特殊监管,发展转口、转运。它们搞自贸区的初衷,与中国自贸区试验的初衷大相径庭,却与中国自由港的理念颇有异曲同工之处。


由此得出的结论是:


一、中国搞自贸区,不能学美国的外贸区和新加坡的自贸区,而是要将目光投向区外,学习美国和新加坡全国性的、成熟的市场经济体制。如果中国自贸区的市场经济水平能够达到美国、新加坡全国的水平,然后复制推广到中国全境(当然,要结合中国国情,要有中国特色,不能照抄照搬),中国新一轮改革开放就将达到一个新的、高质量、高标准的水平。自贸区的试验就算大功告成。


二、与此相反,中国搞自由港,则可以将眼光对准新加坡的自贸区、迪拜的自由区、香港全境,而不必过多考虑是否可复制、可推广的问题。


搞自贸区,恰恰不能学国外的自贸区;不搞自贸区,搞自由港,反而应该学习自贸区。这种看似悖于常理的路径,是因为中国自贸区和自由港试验的不同目标所决定的,故合理。



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